Оценка воздействия на окружающую среду - понимание и подходы к оценке ущерба

В Российской Федерации оценка воздействия на окружающую среду и возмещение вреда, причиненного окружающей природной среде, здоровью населения, а также различным субъектам хозяйственной деятельности, регламентируются многими нормативными актами, утвержденными как на федеральном, так и на региональном уровнях. На федеральном уровне в настоящее время насчитывается более 70 нормативных документов. Документы регионального уровня либо восполняют пробелы в методах оценки ущерба тем или иным компонентам природной среды, либо являются развитием документов федерального уровня с учетом местных особенностей. В нормативной документации прописаны вопросы стоимостной оценки размеров ущерба, порядка его компенсации, а также полномочий должностных лиц и государственных органов в данной сфере деятельности.

Однако, несмотря на обширный перечень нормативных и методических документов и имеющуюся судебно-арбитражную практику по этой категории дел, понятие экологического ущерба практически нигде однозначно не раскрыто. В документах, имеющих статус нормативно закрепленных, очень часто как равнозначные по содержанию фигурируют термины «вред», «ущерб» и «убытки». Причем понятие «ущерб» обычно трактуется шире, чем материальный или реальный ущерб, и приближается по своему значению к понятию «вред».

Наиболее общие положения о возмещении вреда, в том числе и экологического, а также об убытках представлены в Гражданском кодексе Российской Федерации. Законодательно регулируется порядок подсчета вреда, подлежащего возмещению (например, посредством утверждения методик, такс и т. п.). При этом ГК РФ определены общие основания для ответственности вследствие наступления вреда, а именно: наступление вреда, противоправность поведения, причинная связь между двумя первыми элементами, вина причинителя вреда. Таким образом, законодательно закреплена основная формула подсчета ущерба, вызываемого повреждением и уничтожением всех видов имущества и ресурсов, включая и природные.

Законодательное закрепление принципы возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением, получили в Законе РФ «Об охране окружающей природной среды». Размер вреда окружающей среде определяется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ. Отмечена возможность возложения на виновного обязанности возмещения вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды. Предусмотрено использование такс и методик исчисления размера вреда, утвержденных в установленном порядке.

Специального внимания заслуживает постановление Пленума Верховного суда РФ «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» (от 05.11.1998 г. No14), которое обеспечивает правильное и единообразное применение судами РФ законодательных норм. В частности, рассматривается понятие «экологический вред» и разъясняется ситуация, когда такой вред является существенным. Также законодательно закреплены подходы к возмещению экологического ущерба в зависимости от вида природного ресурса или компонента природной среды, которым нанесен ущерб, а также в зависимости от отрасли, сферы действия, предметной характеристики природного ресурса или объекта.

Анализ нормативно-правовой и методической базы по оценке экологического ущерба показывает, что большинство используемых сегодня в Российской Федерации методик ориентированы на расчет ущерба через систему экономических показателей хозяйственной деятельности. При этом методические подходы к оценке экологического ущерба сводятся к двум основным типам — рентной и затратной; также они могут использоваться в комбинации.

В целом анализ ситуации, сложившейся в Российской Федерации в сфере методологии и практики оценки воздействия на окружающую среду, позволяет говорить о наметившейся тенденции к расширению понятия экологического ущерба, вовлечения в оценку наибольшего количества негативных факторов, расширения сферы оцениваемых явлений. Так, если изначально оценки экологических ущербов выполнялись узко в рамках конкретных проектов и фиксировали прямое воздействие на окружающую среду, то, по мере осознания сложности и взаимообусловленности экологических взаимодействий, постепенно изменились подходы к оценке экологических ущербов, совершенствуется методология, расширяется практика оценки. На сегодняшний день можно сказать, что в профессиональных кругах в Российской Федерации становятся все более популярны методологические подходы к оценке экологических ущербов, основанные на теории полной экономической ценности и теории полезности. Вместе с тем доминирование в стране на протяжении большей части XX века теории трудовой стоимости не могло не вызвать методологических проблем российской экономики природопользования в современных условиях. Во многом поэтому, начиная с 90-х годов прошлого века, ознаменованных реформой экономики, массовой приватизацией, перестройкой общественных отношений, разработка соответствующего научно-методического и нормативно-правового обоснования оценки экологических ущербов не получила приоритетного значения.

Способствовало блокированию таких разработок и стремление как можно быстрее провести приватизацию по заниженным ценам. Этим во многом объясняется современная специфика сложившейся в стране нормативно-правовой базы с доминированием затратных методик компенсации ущерба и недостаточное распространение современных методологий. Методы, вытекающие из теории полезности, уже известны, но эти знания не являются общераспространенными: многие экономисты старой школы, особенно в регионах, все еще не приемлют новых для них подходов.

Весьма существенны и недоработки в нормативно-правовом обеспечении: многие нормативно-методологические документы по оценке воздействия деятельности на окружающую среду от хозяйственной деятельности либо не имеют соответствующего статуса, чтобы быть использованы в судебной практике, либо устарели. Следствием этого является то, что в настоящее время не по всем группам экологических воздействий имеются эффективные современные методики исчисления размера вреда, утвержденные органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, и зарегистрированные в органах юстиции.

При переносе зарубежного опыта оценки экологических ущербов важно учитывать различия в правовых системах, в первую очередь различия статутного права в России и прецедентного англо-саксонского права Совета Европы и Европейского суда. Соответственно в России велика роль формального государственного утверждения методик экологических оценок и принижена роль прецедента судебных решений; соответственно затруднен поиск компромиссов при применении различных методов оценки экологического ущерба, бюрократически затруднено внедрение новых разработок. Также в российской системе высока роль формализации при определении границ оценки экологических ущербов и их правильной идентификации. Унификация подходов ЕС к экологической оценке ущерба от хозяйственной деятельности, особенно в части регламентации, относится к одной из задач, связанных с инкорпорацией прецедентного права Совета Европы, которая стоит сегодня перед Россией.

Тем не менее в целом в Российской Федерации сегодня не существует факторов, принципиально блокирующих внедрение в практику природно-ресурсного управления современных методов экономической оценки воздействия на окружающую среду в деятельности хозяйствующих субъектов. Такая работа должна осуществляться прежде всего в рамках гармонизации законодательства России и ЕС, в том числе и стандартов. Хорошей основой для этого является то, что уже применяемые в России стандарты оценки недвижимости, которые успешно работают и в природно-ресурсной сфере, уже полностью соответствуют современным методологическим подходам рыночной экономики.

В этих условиях следует признать принципиальную важность активизации работ по гармонизации методик и регламентирующих документов по оценке экологического ущерба от хозяйственной деятельности в рамках рабочей группы по сближению стандартов России и ЕС и наполнить декларированное направление деятельности конкретным содержанием. Особенно важно ускорить разработку и внедрение в практику природно-ресурсного управления в России гармонизированных с европейскими практиками механизмов компенсации экологических ущербов на всех стадиях жизни хозяйственного объекта — начиная с проектирования и строительства вплоть до ликвидации хозяйственного объекта, максимально сблизив методические подходы и финансовые нормативы. Это позволит бизнесу лучше понимать институциональные условия и избежать угрозы недобросовестной конкуренции. Также необходима разработка и законодательное утверждение в установленном порядке Методических рекомендаций по экономической оценке экологических ущербов, близких по своему содержанию к аналогичным документам ОЭСР. Такую работу мы начинали несколько лет назад, разработали даже первый проект документа, адаптирующего международные подходы к условиям России. Этой работе неплохо было бы придать новый импульс. Также для обеспечения универсальности требований к экологической оценке, снижению уровня субъективизма важна разработка отраслевых регламентов по оценке экологических воздействий, максимально соответствующих требованиям международных финансовых организаций. Распространение в последние годы «Принципов экватора» в банковской сфере еще более повышает важность принятия подобных документов в России. Это позволит не только улучшить инвестиционный климат в России, но и создать лучшие

институциональные условия для инвестиций за счет оптимизации и унификации процедуры оценки экологических ущербов и повышения ее прозрачности. Снизятся неопределенность и возможности субъективизма со стороны конкретных контролирующих органов при определении состава оцениваемых воздействий, что будет способствовать созданию равных условий конкуренции и придаст более высокий статус экологической деятельности.

ООО Научно-технический центр «Ресурсы и Консалтинг» предлагает современное понимание проведения оценки воздействия на окружающую среду, включая общее описание и оценку экономической эффективности проектов.